财务处
 首页  通知公告  规章制度  政策法规  服务专栏 
下载专栏

当前位置: 首页>>服务专栏>>下载专栏>>正文

《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的解读
2016-11-18 15:30  

财务管理工作流程图

已经建立并实施内部控制的单位,应当按照《指导意见》和《单位内控规范》要求,对本单位内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行自我评价、对照检查,并针对存在的问题,抓好整改落实,进一步健全制度,提高执行力,完善监督措施,确保内部控制有效实施。

内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位,必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。

全面性:内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程,实现对经济活动的全面控制。

重要性:在全面控制的基础上,内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。

制衡性:内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。

适应性:内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况,并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高,不断修订和完善。

有效性:内部控制有效性包括内部控制设计的有效性和内部控制执行的有效性。

2.加强内部权力制衡,规范内部权力运行

分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗,是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。

单位应当根据自身的业务性质、业务范围、管理架构,按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求,科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程,切实做到分事行权、分岗设权、分级授权,并定期轮岗。

1)分事行权

分事行权,就是对经济和业务活动的决策、执行、监督,必须明确分工、相互分离、分别行权,防止职责混淆、权限交叉。

对部门的日常工作,按照不同事务性质进行权力划分,每位工作人员负责自己职责范围内的事务并行使权力。

将本部门负责的事务,逐条进行梳理;根据各项事务的重要程度,逐项进行分类;针对不同类别的事务,制定不同的办理程序;每件事物的每个环节都要明确具体负责人。通过分事行权,着重解决权力过分集中的问题,防止“一权独大”“一人独揽”。

2)分岗设权

分岗设权就是对涉及经济和业务活动的相关岗位,必须依职定岗、分岗定权、权责明确,防止岗位职责不清、设权界限混乱。

对部门的日常工作按照不同岗位进行划分,每个岗位设定职责与权力范围,行使相应权力。明确不同性质的权力由不同岗位行使,对决策权、执行权和监督权进行合理划分。将权力集中的重点岗位科学分解,实行管采分离、管审分离、管办分离等,建立健全岗位职责、权限、自由裁量权基准制度。

3)分级授权

分级授权,就是对各管理层级和各工作岗位,必须依法依规分别授权,明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限,防止授权不当、越权办事。

根据不同权力层级的管理权限,本着权责对等、科学实用、有利于权力制衡和提高效率的原则,对部门的职权进行划分,合理分解到相应层级,实现分级决策、分级审批、分级管理。

4)定期轮岗

严格落实公务员定期轮岗的有关规定和要求,进一步完善公务员定期轮岗制度,有计划、有步骤地推进定期轮岗工作。要重点做好关键岗位人员的定期轮岗交流工作,对负责重要权力事项、廉政风险较大岗位的人员实行定期硬性轮岗。

如:省级人力资源社会保障部门可以负责对省政府各部门机关公务员定期轮岗工作的研究和指导,明确省政府各部门机关公务员定期轮岗的总体要求、实施范围和方法程序。

各部门制定本部门公务员轮岗工作的具体计划和落实方案,进一步增强机关活力。其核心就是做到定位准确、边界清晰,权责一致、人事相符,各司其职、各负其责,依照法定权限和程序行使权力。

现实生活中,不同级别的权力较大的不同部门,或者一些职能较多的部门,权力或职能过分集中,没有按照事情、岗位进行制约机制的设置,权力过分集中会产生极大腐败。

分事行权、分岗设权、分级授权,就是按照“事就是谁该做的事、岗就是内部横向分权”,也就是说将部门的工作按照不同岗位进行划分,每个岗位明确设置职能与权力范围,并行使相应权力。

另外,对工作按照不同事务进行权力划分,每个人员负责自己的事务范围并行使权力。再者,是在上下级之间实现纵向分权,也就是分权及不同级别的授权。此做法既能保证办事效率提高,更能起到权力制约的目的。

采取这一措施,不论是内部权力过度集中还是上下级间的权力过度集中的现象,都会发生根本改变。

同时,对重点领域的关键岗位,在健全岗位设置、规范岗位管理、加强岗位胜任能力评估的基础上,通过明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求,建立干部交流和定期轮岗制度,不具备轮岗条件的单位应当采用专项审计等控制措施。对轮岗后发现原工作岗位存在失职或违法违纪行为的,应当按国家有关规定追责。

加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点。有利于完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。也有利于完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

3.建立内控报告制度,促进内控信息公开

针对内部控制建立和实施的实际情况,单位应当按照《单位内控规范》的要求积极开展内部控制自我评价工作。单位内部控制自我评价情况应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。积极推进内部控制信息公开,通过面向单位内部和外部定期公开内部控制相关信息,逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制,更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。

单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。内部控制评价应紧紧围绕内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五要素进行。内部控制自我评价是以研讨会的方式让全体员工参与内部控制的建设。不仅有助于降低成本,而且符合人本管理的理念。

内控信息公开可以通过制作《内部控制手册》达到内部知悉,也可以通过信息公开平台实现公开、透明。

4.加强监督检查工作,加大考评问责力度

监督检查和自我评价,是内部控制得以有效实施的重要保障。

单位应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度,通过日常监督和专项监督,检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节,进一步改进和加强内部控制;通过自我评价,评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性,进一步改进和完善内部控制。

同时,单位要将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责结合起来,并将内部监督、自我评价结果采取适当的方式予以内部公开,强化自我监督、自我约束的自觉性,促进自我监督、自我约束机制的不断完善。

如:单位建立的建设项目审核、审计机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核或审计,出具评审意见,进行自我或第三方监督检查;在组织建设项目的招投标中,也要接受有关部门的监督。

(三)保障措施

1.加强组织领导

内部控制在提升行政事业单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设等方面具有非常重要的作用。

各地区、各部门要充分认识全面推进行政事业单位内部控制建设的重要意义,把制约内部权力运行、强化内部控制,作为当前和今后一个时期的重要工作来抓,切实加强对单位内部控制建设的组织领导,建立健全由财政、审计、监察等部门参与的协调机制,协同推进内部控制建设和监督检查工作。

同时,积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度,将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。

2.抓好贯彻落实

单位要按照本指导意见确定的总体要求、主要任务和时间表,认真抓好内部控制建设,确保制度健全、执行有力、监督到位。

单位主要负责人应当主持制定工作方案,明确工作分工,配备工作人员,健全工作机制,充分利用信息化手段,组织、推动本单位内部控制建设,并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任。

以全面推进行政事业单位内部控制建设为契机,确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围,贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程,规范单位内部各层级的全体人员。

3.强化督导检查

各级财政部门要加强对单位内部控制建立与实施情况的监督检查,公开监督检查结果,并将监督检查结果、内部控制自我评价情况和注册会计师审计情况作为安排财政预算、实施预算绩效评价与中期财政规划的参考依据。同时,加强与审计、监察等部门的沟通协调和信息共享,形成监督合力,避免重复检查。

4.深入宣传教育

各地区、各部门、各单位要加大宣传教育力度,广泛宣传制约内部权力运行、强化内部控制的必要性和紧迫性,广泛宣传相关先进经验和典型做法,引导单位广大干部职工自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识,确保权力规范有序运行。同时,要加强对单位领导干部和工作人员有关制约内部权力运行、强化内部控制方面的教育培训,为全面推进行政事业单位内部控制建设营造良好的环境和氛围。

有效凝聚社会力量,加强宣传培训。借助专家学者、高等院校和社会中介机构等的力量,充分发挥他们在内部控制建设中的作用。

三、先进案例——江苏省运用信息技术,固化内部控制

江苏省已经在全面推进行政权力在网上公开透明运行,充分运用现代科学技术,通过信息化手段,将内控理念、控制流程、控制方法等要素固化到信息系统中,自动实现内部控制对各项经济和业务活动的约束,减少人为因素的影响,创造信息交互和共享的平台,提高信息的准确性、时效性和相关性以及信息沟通的效果,实现内部控制的系统化和常态化,提升内部控制的有效性,强化内部控制的刚性约束。

这一举措,转变了施政方式,提高行政效率,实现政府管理方式创新和政府职能转变,促进服务型政府建设创新了监察手段,深化了源头防治腐败工作,实现了内部监督和外部监督的有机结合,实现了事后监督向全过程监督、单层次监督向多层次监督的转变。同时,也大大加强了行政事业单位的内部控制力度,实现控制体系与流程的优化,行政权力的划分与平衡。

(一)内部控制集聚现

行政权力网上公开透明运行,实质是以规范行政权力运行为目的,以电子政务网络为载体,以现代信息技术为支撑,积极构建权责清晰、程序严密、运行公开、制约有效的行政权力阳光运行机制。简单地说,就是通过对所有行政权力的清理和规范,实施行政权力事项全程网上公开透明运行,并对权力运行的全过程进行实时动态监察监控。极好地体现了内部控制作用的集聚。

1.权力在内控中严格规范

在依法对所有行政权力事项进行清理的基础上,进一步优化和固化工作流程,利用现代信息技术实行计算机自动流程控制,并按照权力运行的轨迹排查风险,力求把权力运行的风险降到最低,切实做到权力界限清晰、流程规范、责任明确。

2.权力在阳光下透明运行

所有依法确定的行政权力事项逐一编码上网运行,执法主体、法定依据等权力要素同步公开。所有网上行政权力的行使环节、行使步骤、办理结果都能实时查看,网上运行平台真实记录权力事项的办理全过程,同时建立省、市、县三级数据交换平台,实现不同部门、不同系统之间权力数据的实时交换,切实做到权力要素全公开、权力运行全透明、办理过程全留痕、内网外网全贯通。

3.权力在网络上全程监察

登录电子监察系统把所有行政权力事项全部纳入监察范围,对权力事项运行的每一个环节进行实时监察,对网上全部行政行为的程序、效率、合法性等所有方面的异常情况及时预警,同时还在电子监察系统中设置多个统计模型和分析模型,定期对权力数据进行成因分析,为党委、政府以及相关职能部门进一步改进工作提供量化的决策依据,切实做到权力事项全覆盖、运行过程全监控、异常状况全预警。

(二)实现途径

1.统一规范标准,加强系统统筹设计

江苏省构建的行政权力网上公开透明运行机制涉及52个省级机关、13个省辖市及104个县(市、区)的所有行政机关。

在充分利用各地各部门现有信息化资源的基础上,通过适当的增量投入来打破地区之间、部门之间的“信息壁垒”和“业务割据”,实现网络互通、业务互联、信息共享,从而实现电子监察“无时不有、无处不在”。主要推行了“一库四平台”建设标准,即:行政权力数据库和网上政务大厅、行政权力运行平台、行政监察平台和政府法制监督平台的标准。

2.坚持依法有据,全面清理行政权力

本着依法科学、全面梳理、重心下移、精简权力的原则,由政府法制部门牵头,对全省所有行政机关的权力事项进行一次彻底盘点。

各地各部门依据现行法律法规,对本地本部门行使的行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等各类行政权力事项进行全面清理。在部门自行清理、上报的基础上,同级政府法制部门依法进行审核确认,对没有法律法规规章依据的职权一律取消。

对核定保留的行政权力事项,统一编码,编制行政职权目录,通过政府门户网站等载体向社会公布。据统计,省和13个省辖市共清理行政权力80 352项,依法确认行政权力70 761项,削减9 591项,削减率达12%

3.科学编制流程,把握权力运行尺度

行政权力网上公开透明运行更加注重对行政权力行使过程的公开和制约。按照“程序规范、提高效率、简明清晰、方便办事”的原则,政府各部门对经过审核确认的每一项行政权力运行流程进行优化再造,逐一编制行政权力运行流程图。行政权力运行流程图包括外部流程图和内部流程图两种。外部流程图是对社会公开、便于公众知情办事的流程,包括职责要求、相对人的权利、监督制约环节、投诉举报途径及方式等项目。

针对有的执法部门行政许可权力事项环节设置普遍偏多的情况,他们在审核过程中,本着简化办事程序的原则,将所有许可流程简化为“受理、审查、审核、审批”四个主要环节,并在系统开发时运用现代信息技术进行固化,大大缩短了许可办理时限。建设项目用地预审、土地划拨、采矿权审批、个人商品房和二手房发证,原办理时限每宗分别为20天、14天、15天、10天,而通过行政权力网上公开透明运行系统审批则平均用时为82小时39分钟、45小时27分钟、9天,市民个人商品房土地证办理实现了“立等可取”。

4.合理制定基准,规范自由裁量权

行政处罚行为范围宽、涉及面广、自由裁量空间大,容易引发权力寻租行为。为此,江苏省把制定行政处罚自由裁量基准、压缩行政处罚自由裁量空间,摆在突出位置,着力加以规范。凡法律、法规和规章规定可以选择行政处罚幅度的,根据违法行为的事实、性质、情节、危害等情况,划分明确、具体的不同等次,并确定相应的处罚标准。

每一项行政处罚自由裁量权,原则上不少于轻、中、重三个等次。同时,制定行使行政处罚自由裁量权的适用规则或实施办法,完善配套措施。据统计,省直部门和省辖市共制定自由裁量基准32 914个,为科学控制行政处罚裁量幅度提供了重要依据。

5.全部上网运行,实现信息共享

江苏省要求,各级各部门所有行政权力都要上网公开透明运行,上网运行权力事项的每个环节信息都要及时上报到网上政务大厅,并且确保上报信息完整,不能有缺项。

各级纪检监察机关认真履行监督检查职能,充分发挥电子监察系统的作用,对行政权力网上运行情况进行实时监察监控,对权力不上网运行或网下办理、网上补记等现象,严肃追究相关责任人的责任。

6.构建防控体系,同步全程监察监控

对所有网上运行的行政权力全流程监察监控,可自动采集还原行政权力的行使过程,对权力行使的时效性、流程合法性、上网信息的完整性等监察监控内容自动发现、提醒、督办。

监察工作人员可以随时查阅并监控行政权力事项办件受理、承办、审核、批准、办结全过程的信息,不论该办件是否办理完毕,如同在每个岗位、每个环节安装了“电子眼”,实现对行政权力行使的全过程监控。

对异常情况、办理时限、风险点等情形实时监察监控,对违反规定的流程异常、内容异常情况进行预警、报警,采取纠错措施,达到防范效果;对有办理时限要求的办件从多角度进行提醒、预警、报警,以提高行政效率;对事项风险点、环节风险点设置预控措施,实时跟踪办件,同步对经办人、分管领导、监察工作人员提示和预警,及时发现并纠正工作中的失误。

关闭窗口
 

吕梁学院财务处  地址:山西省吕梁市离石区学院路1号
电话:0358-0000000  邮编:033001